Högsta domstolen har i ett avgörande förtydligat vad som gäller när en strandskyddsdispens inte följts genom att en fastighetsägare byggt mer än vad dispensen medgav. Frågan i målet var hur bestämmelserna om intresseprövning förhåller sig till bestämmelserna om vad som kan beaktas som särskilda skäl för dispens från strandskyddet. Advokat Caterina Carreman och biträdande jurist Sara Eriksson redogör för målet.
Fastighetsägarna hade i målet yrkat att Högsta domstolen skulle lämna dem tillstånd i efterhand till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken avseende uppfört båthus med förråd och brygga. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av en anläggning i ett vattenområde, såsom en brygga eller ett båthus. Vid tillståndsprövning av vattenverksamhet ska det beaktas om verksamheten är avsedd att bedrivas i ett strandskyddsområde. En prövning likartad den som skulle ske om det var fråga om dispens direkt enligt 7 kap. miljöbalken ska då ingå som ett led i prövningen; en särskild dispensprövning ska inte göras. Det finns i regel hinder mot att meddela tillstånd till vattenverksamheten om förutsättningarna för dispens från strandskyddet inte är uppfyllda.
Bakgrunden i det aktuella målet var att nästan hela fastighetsägarnas fastighet omfattades av strandskydd. Området var även av riksintresse för det rörliga friluftslivet. Genom en tidigare dom från mark- och miljödomstolen fick fastighetsägarna strandskyddsdispens för att anlägga ett båthus med angränsande förråd och sjöbod, på bestämd plats och bestämd storlek. Domstolen hade motiverat dispensen med fastighetsägarnas intresse av att kunna använda ett båthus i den verksamhet fastighetsägaren avsåg bedriva, och som förutsatte transporter till och från skärgårdsöar, vägde avsevärt tyngre än det förhållandevis ringa allmänna intresse som gick förlorat. Enligt dispensen fick inte en större yta än byggnadens yta tas i anspråk som tomt.
Fastighetsägarna uppförde sedermera ett båthus med förråd och brygga. Den uppförda anläggningen var nästan dubbelt så stor som den som dispensen omfattade.
Fastighetsägarna ansökte i efterhand om tillstånd till vattenverksamhet avseende den anläggning som uppförts. Mark- och miljödomstolen gav tillstånd i enlighet med ansökan, men Mark- och miljööverdomstolen avslog ansökan med hänvisning till att strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. miljöbalken utgjorde ett hinder mot att bevilja tillstånd.
Inom ett strandskyddsområde är det som utgångspunkt förbjudet att uppföra nya byggnader. Det är också förbjudet att ändra byggnader och byggnaders användning eller att utföra andra anläggningar eller anordningar om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt.Om det finns särskilda skäl kan det ges dispens för en åtgärd som annars är otillåten (se 18 a-18 d §§ miljöbalken).
I 17 kap. 18 c § första stycket miljöbalken anges i sex punkter de omständigheter som får beaktas som särskilda skäl för dispens. En av de omständigheter som får beaktas som ett särskilt skäl är att dispensen avser ett område som redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften (punkt 1) eller omfattar ett område som genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen (punkt 2). Ett annat särskilt skäl är om ett visst område behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området (punkt 3). Ytterligare ett särskilt skäl är att ett visst område behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området (punkt 5). Avslutningsvis kan även särskilda skäl förekomma om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse (punkt 6). I områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man som särskilda skäl därutöver även beakta de omständigheter som anges i 18 d §, alltså om åtgärden bidrar till utveckling av landsbygden. Möjligheten att besluta om undantag är avsedd att tillämpas med stor restriktivitet och uppräkningen av dispensgrunder är avsedd att vara uttömmande. En mer övergripande intresseavvägning ska dock göras vid prövningen.
Enligt Högsta domstolen är det tydligt att vid denna avvägning måste de intressen som bär upp strandskyddet tillmätas mycket stor vikt. Av 7 kap. 26 § miljöbalken följer att dispens från strandskyddet får ges bara om det är förenligt med strandskyddets syften. Paragrafen ger uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens även inom ramen för en intresseavvägning.
De allmänna intressen som bär upp strandskyddet ska vägas mot enskilda intressen. Av 7 kap. 25 § miljöbalken framgår att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Denna bestämmelse har utformats mot bakgrund av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionens första tilläggsprotokoll. Avsikten är att en proportionalitetsbedömning ska ske som en del vid prövningen i det enskilda fallet.
Enligt Högsta domstolen får proportionalitetsprincipen i 7 kap. 25 § miljöbalken ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den ska dock inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste prövningen enligt 7 kap. 25 § avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet och kan inte begränsas till bara de punkter som räknas upp i 7 kap. 18 c eller 18 d §§ miljöbalken. Utrymmet för att ge dispens för en åtgärd som inte ryms inom dessa bestämmelser är dock enligt Högsta domstolen mycket litet.
I det aktuella målet hade Högsta domstolen att pröva den uppförda anläggningen i de delar som gick utöver den dispens som meddelats år 2013.
Högsta domstolen konstaterade att ett båthus är en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vatten. Fastighetsägarna hade till stöd för sin ansökan angett att de bedrev verksamhet som utgick från fastigheten. Utredningen om verksamheten var dock begränsad. Det framgick t.ex. inte hur verksamheten bedrevs, vilken omfattning den hade eller hur behovet av transport hade förändrats sedan den tidigare ansökan. Det hade inte heller enligt Högsta domstolen på något övertygande sätt redovisats varför ett större behov av förvaringsutrymme inte kunde tillgodoses på en annan plats på fastigheten med mindre inverkan på de intressen som bär upp strandskyddet. Det var därför inte visat att det fanns särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken.
Högsta domstolen uttalade att ett avslag på tillståndsansökan skulle innebära en särskild olägenhet för fastighetsägarna i och med att de då skulle tvingas till kostnadskrävande ombyggnad av den befintliga anläggningen. Denna omständighet kan dock enligt Högsta domstolen inte tillmätas någon betydelse eftersom anläggningen uppförts i strid mot den tidigare dispensen. Det fanns inte heller i övrigt någon omständighet som vid en proportionalitetsbedömning borde leda till ett undantag från bestämmelserna om strandskydd. Högsta domstolen fann därför att det fanns hinder mot att bevilja tillstånd till vattenverksamheten med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. miljöbalken.
Genom Högsta domstolens avgörande klargörs att kostnaden för ombyggnad inte ska beaktas vid proportionalitetsbedömningen, när en anläggning uppförts i strid med tidigare beviljad dispens. Detta är även i linje med ett flertal avgöranden på senare tid från Mark- och miljööverdomstolen (se MÖD mål nr M 4244-19 och M 4793-19 av den 4 mars 2020), som då även framfört att en sådan ordning skulle innebära att den som inte följer ett beslut om dispens kan hamna i ett bättre läge än den som faktiskt följer den, vilket på sikt skulle kunna utarma regelverket om strandskydd.
Caterina Carreman, advokat på Foyen Advokatfirma